La commission des Finances a adopté ce mercredi 11 septembre, le rapport de la mission d’information rapportée par Laurent Saint-Martin et à laquelle Joël Giraud a participé en tant que Rapporteur général, relatif à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
Les travaux de la mission d’information, composée également d’É. Woerth, Ch. de Courson, V. Louwagie, V. Rabault, É. Coquerel, L. Magnier, F. Roussel et S. El Haïry, ont été fournis et ont permis de présenter de nombreuses propositions concrètes : organiques, législatives, règlementaires et coutumières. Elles touchent de nombreux sujets essentiels.
Comme l’a rappelé lors de son audition Didier Migaud, l’un de ses « pères », la LOLF a été conçue comme un « outil vivant ». Il était donc logique, pour la majorité, de s’intéresser, après plus de dix ans de pratique, à sa mise en œuvre pour s’assurer que les règles sont bien adaptées aux besoins des praticiens de la LOLF, au premier rang desquels les parlementaires.
Dans ce cadre, le Rapporteur général a souhaité faire part de ses réflexions sur deux points : la gouvernance des finances publiques et la question centrale de la performance.
Concernant le premier point, deux défis apparaissent pour Joël Giraud : celui de la pluri-annualité et celui de l’intégration de l’ensemble des finances publiques. Plusieurs propositions de la mission d’information traitent ces deux problématiques, notamment l’enrichissement des Lois de programmation et des articles liminaires, et le souhait de compléter l’information des documents budgétaires.
Pour le Rapporteur général, le défi de la consolidation des finances publiques ne fait que débuter. Comme il l’a déclaré à plusieurs reprises au cours du Printemps de l’évaluation 2019, et même si cette question ne fait pas encore consensus, il faut réfléchir à traiter de manière plus cohérente les liens entre l’État et la Sécurité sociale.
Concernant ensuite la performance, le dispositif est de bonne qualité. En effet, la LOLF est un simple outil, efficace, au service des parlementaires et des gestionnaires : il ne s’agit pas de confondre l’amélioration du dispositif de performance en lui-même et la façon dont sont utilisées les informations qu’il fournit. Le Rapporteur général Joël Giraud a salué, dans ce cadre, les propositions pertinentes de la mission d’information pour tenter de rendre le dispositif plus utile, et rappelé que ce sont les pratiques, y compris celles du Parlement, qui doivent évoluer : il s’agit bien d’analyser l’effet de la dépense afin de dépasser le simple constat de l’évolution des crédits.
Le rapport de la mission d’information a été adopté à l’unanimité par la commission des Finances ce 11 septembre.
RATIONALISER LE
CALENDRIER ET LA PROCÉDURE BUDGÉTAIRES
POUR PLUS DE TRANSPARENCE ET DE LISIBILITÉ
| Proposition | Niveau normatif | |
| 1 | Prévoir dans la LOLF une présentation indicative, en annexe au projet de loi de finances, de la programmation triennale glissante des dépenses de l’État par programme. | Organique |
| 2 | Prévoir un objectif de dépenses publiques exprimé en euros courants dans la loi de programmation des finances publiques, décliné chaque année dans l’article liminaire de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale. | Organique |
| 3 | Rassembler l’ensemble des dispositions fiscales ayant un impact sur les recettes de l’État en première partie de la loi de finances, que cet impact ait lieu l’année de la loi de finances ou une année ultérieure. | Organique |
| 4 | Créer une nouvelle catégorie de lois de finances, correspondant aux actuelles lois de finances rectificatives limitées aux dispositions relatives aux opérations de fin de gestion. | Organique |
| 5 | Prévoir un débat sur la dette publique et sur les conditions de son financement. Il doit être l’occasion de discuter de la couverture des besoins de financement en distinguant les dépenses d’investissement et les dépenses de fonctionnement. | Organique |
| 6 | Prévoir dans la LOLF l’organisation d’un débat sur le programme de stabilité avant sa transmission à la Commission européenne et supprimer le débat d’orientation des finances publiques. | Organique |
| 7 | Prévoir que la loi de programmation des finances publiques présente de manière plus détaillée qu’actuellement les agrégats et objectifs de dépenses dans le champ de chacun des sous‑secteurs d’administrations publiques. | Organique |
| 8 | Compléter les articles liminaires des lois financières par une présentation actualisée de la trajectoire de programmation des ratios de soldes public et structurel, de leurs décompositions par sous‑secteurs, ainsi que des ratios de dépenses publiques, de prélèvements obligatoires et de dette publique, pour permettre une comparaison aisée à la trajectoire de la loi de programmation. | Organique |
RENFORCER LA PORTÉE DE L’AUTORISATION PARLEMENTAIRE
| Proposition | Niveau normatif | |
| 9 | Prévoir dans la LOLF qu’est jointe au projet de loi de finances de l’année une annexe explicative récapitulant de manière exhaustive les dispositions fiscales adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente en précisant pour chacune d’elles la loi qui l’a créée. | Organique |
| 10 | Restreindre dans la LOLF les conditions de recours aux taxes affectées à des tiers. | Organique |
| 11 | Prévoir une rebudgétisation à effet différé des taxes affectées ne répondant pas à la doctrine d’emploi ; à court terme, pour les taxes y répondant, poursuivre la démarche de plafonnement du produit qui est affecté à un organisme tiers. | Organique |
| 12 | Prévoir un vote en loi de finances sur l’ensemble des taxes affectées à des tiers autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. | Organique |
| 13 | À court terme, clarifier la définition des prélèvements sur recettes et mettre en place un dispositif de performance exigeant pour améliorer l’information du Parlement. À moyen terme, modifier la LOLF pour supprimer les PSR et les transformer en dépenses budgétaires en contrepartie d’une exclusion de ces dépenses de toute mesure de régulation budgétaire | Organique |
| 14 | Supprimer les budgets annexes. | Organique |
| 15 | Faire une revue approfondie de la pertinence des 11 comptes d’affectation spéciale existants et engager une réflexion sur les modalités de suppression des comptes qui ne respectent pas les règles inscrites dans la LOLF. | Règlementaire |
| 16 | Soumettre l’ensemble des opérateurs à l’obligation de tenir une comptabilité budgétaire proche de celle de l’État afin de permettre la consolidation des comptes des opérateurs. | Règlementaire |
| 17 | Faire une revue des fonds sans personnalité juridique en identifiant les fonds qui doivent être supprimés, ceux qui doivent être rebudgétisés et ceux qui doivent être transférés à un opérateur et prévoir un document recensant l’information sur ces fonds qui serait transmis au Parlement dans le cadre des débats budgétaires. | Règlementaire |
| 18 | Faire une revue des programmes « support », sur la base de critères d’encadrement plus stricts des fonctions « support », afin d’en exclure les dépenses qui n’en relèveraient pas. | Règlementaire |
| 19 | Supprimer la mission PIA 3 et ventiler les crédits d’investissement par mission concernée, en conservant les modalités de gestion spécifique au PIA. | Législatif |
| 20 | Recentrer le périmètre de la MIRES sur les quatre programmes gérés par le ministère de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation et redistribuer les autres programmes dans le champ de compétence ministériel auxquels ils appartiennent. Compléter la nouvelle mission créée par un document de politique transversale pour garantir la qualité de l’information transmise au Parlement. | Législatif |
| 21 | Scinder la mission Écologie, développement et mobilité durables en deux nouvelles missions, ce qui permettrait d’isoler la politique relative aux transports de la politique de l’énergie et du développement durable, de supprimer les comptes d’affectation spéciale et d’inscrire leurs crédits sur la mission correspondante. | Législatif |
RENOUVELER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE ET CONFORTER LA LOGIQUE DE RÉSULTATS
| Proposition | Niveau normatif | |
| 22 | Alléger le nombre d’objectifs et d’indicateurs en distinguant les objectifs politiques des objectifs administratifs et clarifier les responsabilités associées. | Règlementaire |
| 23 | Aligner les objectifs et indicateurs suivis par les ministères avec ceux présentés au Parlement. | Règlementaire |
| 24 | Désigner un responsable administratif pour chaque mission qui serait garant du dispositif de performance à cet échelon. | Règlementaire |
| 25 | Instaurer une revue régulière des objectifs et indicateurs de performance, en particulier ceux du niveau politique, en associant le Parlement, la direction du budget et les ministères. | |
| 26 | Prévoir des revues de dépenses à l’issue du Printemps de l’évaluation qui permettraient d’identifier des économies possibles ou d’améliorer l’efficience de la dépense publique. | |
| 27 | Pérenniser la présentation par le Gouvernement des projets de décrets d’avance aux commissions des finances. | Coutumier |
| 28 | Allonger le délai d’examen par les commissions des finances des décrets d’avance de sept à dix jours. | Organique |
| 29 | Réduire la mise en réserve, y compris les réserves supplémentaires, à un taux inférieur à 3 %. | Législatif / Règlementaire |
| 30 | Identifier les dépenses qui ne peuvent faire l’objet d’un gel car obligatoires ou inéluctables et les exclure de la possibilité de mise en réserve. | Règlementaire |
| 31 | Accroître les montants de la dotation pour les dépenses accidentelles et imprévisibles et sincériser l’usage des crédits alloués à ce programme. | Législatif |
| 32 | Élever au rang organique la disposition relative aux plafonds d’emplois des opérateurs, ainsi que celle relative à la sincérisation des plafonds d’emplois. | Organique |
| 33 | Engager une réflexion sur la possibilité de procéder à un pilotage plus souple de l’emploi public en recourant alternativement, selon les politiques publiques, au plafond d’emploi ou au plafond de titre II. | – |
| 34 | Engager une réflexion sur la possibilité d’assouplir la fongibilité asymétrique pour le recrutement de contractuels sur des contrats de projet. | – |
RENFORCER L’INFORMATION ET LE CONTRÔLE DU PARLEMENT
| Proposition | Niveau normatif | |
| 35 | Borner l’ensemble des dépenses fiscales dans le temps et prévoir dans la LOLF l’évaluation obligatoire de toute dépense fiscale qui fait l’objet d’une prorogation. | Organique |
| 36 | Établir une revue des dépenses fiscales sur la base d’un programme pluriannuel prioritaire d’évaluation. | Règlementaire |
| 37 | Améliorer significativement l’information relative aux dépenses fiscales dans le tome II Évaluation des voies et moyens. | – |
| 38 | Inscrire le Printemps de l’évaluation dans la LOLF. | Organique |
| 39 | Inscrire dans la LOLF le droit d’accès à l’information fiscale des rapporteurs spéciaux dans leur champ d’intervention. | Organique |
| 40 | Avancer le délai de dépôt des annexes générales au moment du dépôt du projet de loi de finances. | Organique |
| 41 | Faire une revue de la valeur ajoutée de chaque DPT pour identifier les documents caducs et non utilisés. | Règlementaire |
| 42 | Recenser dans un article de loi de finances la liste des jaunes budgétaires et en confier le monopole de création à la loi de finances. | Législatif |
| 43 | Mettre en place un droit à un questionnement permanent en contrepartie d’une diminution radicale du nombre de questions et envisager à plus long terme la suppression des questionnaires budgétaires. | Coutumier |
| 44 | Renommer la « loi de règlement du budget et d’approbation des comptes » en « loi de résultats et d’approbation des comptes ». | Organique |
| 45 | Engager une concertation entre la direction du budget et les parlementaires pour améliorer la qualité des évaluations préalables. |