Le débat d’orientation des finances publiques est prévu par l’article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il a pour support un rapport du Gouvernement « sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques comportant :
« 1° Une analyse des évolutions économiques (…) ;
« 2° Une description des grandes orientations de sa politique économique et budgétaire au regard des engagements européens de la France ;
« 3° Une évaluation à moyen terme des ressources de l’État ainsi que de ses charges ventilées par grandes fonctions ;
« 4° La liste des missions, des programmes et des indicateurs de performances associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante ».
Ce rapport a été présenté devant la commission des finances de notre Assemblée le 12 juillet conjointement par le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics.
Le débat d’orientation des finances publiques est également éclairé par le rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation et les perspectives des finances publiques. Celui-ci contient cette année un audit des finances publiques qui a été confié par le Premier ministre à la Cour des comptes par lettre du 22 mai 2017 en application de l’article L. 132-7 du code des juridictions financières. Cet audit a révélé que le déficit public pour 2017 devait s’élever, à politique inchangée, à 3,2 % du PIB au lieu de 2,8 % prévu dans le programme de stabilité du mois d’avril, et 2,7 % prévu par la loi de finances pour 2017.
Le présent rapport apporte un éclairage complémentaire à celui du Gouvernement et de la Cour des comptes. Il constitue une contribution au débat d’orientation des finances publiques. Il analyse les moyens envisagés par le Gouvernement dans son rapport pour réaliser son objectif de rétablissement des comptes publics.
LES OBJECTIFS DU GOUVERNEMENT
(en pourcentage de PIB)
| Année | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| Solde public | – 3,0 | – 2,7 | – 2,9 | – 1,5 | – 0,9 | – 0,5 |
| Solde structurel | – 2,2 | – 2,2 | – 1,8 | – 1,5 | – 1,2 | – 1,1 |
| Dépenses publiques | 54,7 | 53,8 | 53,1 | 52,2 | 51,7 | 51,3 |
| Prélèvements obligatoires | 44,6 | 44,0 | 43,1 | 43,3 | 43,5 | 43,5 |
| Dette publique | 97 | 97 | 97,5 | 96,5 | 94,5 | 92 |
Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, tome 1.
La trajectoire de réduction du déficit public présentée par le Gouvernement repose sur une baisse simultanée des dépenses publiques (environ 3 points de produit intérieur brut – PIB) et des prélèvements obligatoires (environ un point de PIB).
L’objectif est de permettre à la France une sortie rapide de la procédure de de déficit excessif (PDE) dont elle fait l’objet depuis 2009. Le déficit public passerait ainsi progressivement de 3 % du PIB en 2017 à 0,5 % en 2022.
Toutefois, la règle de l’ajustement structurel minimal de 0,5 point de PIB, prévue par le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance, ne serait pas respectée à la lettre. Le déficit structurel resterait constant en 2017 et 2018, et baisserait ensuite dans des proportions plus limitées (0,4 point de PIB en 2019, 0,3 point de PIB en 2020 et 2021 et 0,1 point de PIB en 2022).
La dette publique commencerait à baisser, quant à elle, à partir de 2020.
Ces objectifs ne sont donc que partiellement conformes aux engagements européens de la France (Cf. Fiche 1 Les engagements européens de la France).
Ils reposent sur des hypothèses macroéconomiques crédibles et prudentes.
LES HYPOTHÈSES MACROÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT
(en pourcentage d’évolution annuelle)
| Année | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
| Croissance effective | 1,6 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 1,7 | 1,8 |
| Croissance potentielle | 1,25 | 1,25 | 1,25 | 1,25 | 1,30 | 1,35 |
| Inflation | 1,4 % en moyenne | |||||
Source : Gouvernement, Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques, tome 1.
La prévision de croissance pour 2017 est conforme à celle de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). La croissance accélérerait ensuite légèrement pour atteindre 1,8 % en 2022.
La croissance potentielle est estimée par le Gouvernement à 1,3 % sur la période 2017-2022. Cette estimation est supérieure à celle de la Commission européenne (1,1 %). Ceci s’explique par le fait qu’elle prend en compte l’élévation du potentiel de croissance de l’économie permise par les réformes structurelles à venir alors que l’estimation de la Commission européenne a été établie à politiques inchangées.
Sur la base de ces hypothèses, l’écart de production (entre le PIB effectif et le PIB potentiel) serait résorbé en 2020, si bien que la composante conjoncturelle du déficit disparaîtrait cette année-là : le déficit structurel serait alors égal au déficit public.
Le présent rapport rappelle le contexte macroéconomique dans lequel s’inscrit le débat d’orientation des finances publiques (Cf. Fiche 2 Le contexte macroéconomique).
Le redressement des finances publiques ne pourra pas toutefois reposer uniquement sur l’amélioration du contexte macroéconomique.
À court terme, le Gouvernement a pris une série de mesures pour contenir le déficit public sous la barre des 3 % du PIB dès 2017. Celles-ci s’élèvent à 4,47 milliards d’euros et prennent trois formes :
– un décret d’avance, pour 3 milliards d’euros ;
– un décret d’annulation de crédits de 274 millions d’euros ;
– et des mesures de redressement additionnelles, à hauteur de 1,15 milliard d’euros, visant principalement les aides personnelles au logement (APL) et la réduction du volume des contrats aidés au second semestre 2017.
Cet ensemble de mesures doit permettre au déficit public d’être limité à 3 % du PIB en 2017 (Cf. Fiche 3 Les enjeux de l’exercice 2017).
Le Gouvernement a, par ailleurs, précisé, dans son rapport précité, ses objectifs de limitation de la dépense publique pour les années à venir. La croissance de la dépense publique en volume (hors crédits d’impôts) serait limitée à 0,3 % en moyenne sur la période, soit un niveau historiquement faible, et serait même stable en volume de 2018 à 2020.
Le rapport et l’audition des ministres devant notre commission ont également permis de préciser le programme et le calendrier fiscal envisagé sous la législature.
Le présent rapport analyse les moyens envisagés, en recettes et en dépenses, par le Gouvernement pour tenir la trajectoire de finances publiques proposée pour les années 2018 à 2022 (Cf. Fiche 4 Les enjeux sur la trajectoire des finances publiques au cours des années 2018 à 2022).